SPOŁECZNA KONTROLA WŁADZY Działania Strażnicze w Orzyszu
POCZĄTEK
AKTUALIA
KORKOWE 2011
          metodologia
          analiza prawa
          wyniki badania
          rekomendacje
          podziękowania
KORKOWE 2012
          wprowadzenie
          w gminie
          wyniki badania
          wnioski, opinie
          uwagi do raportu
POBIERZ
ODSYŁACZE
KONTAKT

                  I.  Wprowadzenie

Pieniądze pochodzące z zezwoleń na sprzedaż alkoholu to jedno ze źródeł zasilających budżet gminy. Nie mogą one jednak trafiać do wspólnego worka i być wydawane na dowolny cel. Środki te, nazywane czasami funduszem korkowym (lub kapslowym) powinny być przeznaczone na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych i narkomanii. To, w jaki sposób najlepiej przysłużyć się temu celowi, gminy określają w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich od 2011 roku koordynuje działania osób, które chcą mieć wpływ na to, aby pieniądze z funduszu korkowego były wydawane przejrzyście, efektywnie i zgodnie z prawem.

Realizacja tego zadania ma służyć wywołaniu dyskusji wokół tematu radzenia sobie
z problemami alkoholowymi i narkomanią na poziomie lokalnym. Aby rozpocząć tę dyskusję, osoby prowadzące działania zbierały informacje o tym, jak wygląda wydawanie środków z funduszu korkowego w ich gminach.

1.    Podstawy prawne

a.     Podstawowe akty prawne

Na tak zwane korkowe składają się środki pochodzące z opłat pobieranych przez gminy za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych określone w art.
18(2) ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Przepis ten wyraźnie wskazuje, że uzyskiwane w ten sposób pieniądze mogą być wykorzystane przez gminy tylko na programy związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz na realizację Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Przepisy zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: uwtpa) mają służyć głównemu celowi ustawy wyrażonemu w art. 1, który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Ponadto podmioty publiczne wymienione powyżej mają także obowiązek popierać tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom. Podmioty te powinny również zapewnić warunki sprzyjające działaniom tych organizacji.

Ustawodawca przewidział w art. 2 uwtpa szereg działań, które służyć będą realizacji wymienionych wyżej celów. Są to:

  • tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu,
  • działalność wychowawcza i informacyjna,
  • ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju,
  • ograniczanie dostępności alkoholu,
  • leczenie, rehabilitacja i reintegracja osób uzależnionych od alkoholu,
  • zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie,
  • przeciwdziałanie przemocy w rodzinie,
  • wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej.

Zgodnie z treścią kolejnych przepisów ustawy tylko na niektóre z tych działań można przeznaczać środki pochodzące z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

b.     PARPA

Istotnym rozwiązaniem wprowadzonym przez uwtpa było powołanie Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA), do której właściwości należy m.in.:

  1. przygotowywanie projektu Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz projektu podziału środków na jego realizację,
  2. opiniowanie i przygotowywanie projektów aktów prawnych oraz planów działań
    w zakresie polityki dotyczącej alkoholu i problemów alkoholowych,
  3. prowadzenie działalności informacyjno-edukacyjnej, opracowywanie ekspertyz oraz opracowywanie i wdrażanie nowych metod profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
  4. udzielanie merytorycznej pomocy samorządom, instytucjom, stowarzyszeniom
    i osobom fizycznym realizującym zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz zlecanie i finansowanie realizacji tych zadań,
  5. koordynacja i inicjowanie działań zwiększających skuteczność i dostępność lecznictwa odwykowego,
  6. zlecanie i finansowanie zadań związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych.

PARPA odgrywa doniosłą rolę w problematyce wydatkowania pieniędzy z funduszu korkowego. Co roku wydawane są Rekomendacje do realizowania i finansowania Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Rekomendacje nie mają wiążącego charakteru, ale stanowią cenną – zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym – wskazówkę, w jaki sposób powinien być realizowany fundusz korkowy.

Również, co roku PARPA opracowuje, na podstawie ankiet przesyłanych przez gminy, raporty dotyczące gminnych działań związanych z wykonywaniem przepisów uwtpa. Jest to cenne źródło wiedzy na temat sytuacji w gminach i wskazówka, dotycząca prawidłowej realizacji działań związanych z przeciwdziałaniem problemom alkoholowym.

c.      Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

Zgodnie z art. 4(1) uwtpa prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Oznacza to, że środki przeznaczane na działania podejmowane przez gminy w tej sferze pochodzą ze środków własnych – dokładnie z dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wykonywanie tych zadań obejmuje
w szczególności:

  1. zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu,
  2. udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie,
  3. prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii,
    w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących
    w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych,
  4. wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych,
  5. podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i art. 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego,
  6. wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

Realizacja tych działań musi być zaplanowana na każdy rok z góry i mieć swoje odzwierciedlenie w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Stanowi on część Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych uchwalanej przez Radę Miejską. Program może być realizowany przez ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu prezydent może powołać swojego pełnomocnika.

d.     Komisje Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

Bardzo ważną rolę w procesie przygotowywania programu oraz jego realizacji posiadają członkowie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Komisje te powoływane są przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Poza realizacją działań wyszczególnionych w programie członkowie Komisji mają również obowiązek podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego.

Gminne Komisje Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przygotowują także ekspertyzy, dotyczące zgodności lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych z odnośnymi uchwałami rady gminy, miasta oraz wydają opinie, w drodze postanowień, stanowiące warunek wydania zezwolenia przez prezydenta miasta na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych.

W skład Gminnych Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Dotąd nie określono dokładnych warunków, kto i w jakim zakresie powinien przeprowadzać te szkolenia. Ma to zostać sprecyzowane dopiero w nowelizacji uwtpa. Zasady wynagradzania członków Gminnych Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych określa rada miasta w Gminnym Programie Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

e.     Finansowanie realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w Programie gmina pobiera opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Szczegółowe wartości opłat, w zależności od rodzaju napojów alkoholowych, określone są w art. 11(1) uwtpa. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy rada miasta, gminy ustala w drodze uchwały odpowiednią dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Co ważne, liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Zgodnie z art. 18 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez prezydenta miasta, właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Przedsiębiorca w celu otrzymania takiego zezwolenia musi złożyć stosowny wniosek. Ważną rolę odgrywa w tym procesie Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, której pozytywna opinia jest niezbędna do wydania zezwolenia. Członkowie Komisji, na podstawie upoważnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta, mają prawo do kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia. Zadanie to obejmuje zarówno kwestie związane np. ze sprzedażą alkoholu nieletnim, jak i możliwość sprawdzenia czy przedsiębiorca sprzedaje alkohol pochodzący z legalnych źródeł.

Kluczowy dla analizy problemu jest art. 18 (2), który stanowi, że dochody z opłat za zezwolenia wykorzystywane będą na realizację Gminnego Programu Profilaktyki
i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz programu, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i nie mogą być przeznaczane na inne cele. Oznacza to, że sfinansowanie z tych środków działań, które nie mieszczą się w programach, stanowić będzie naruszenie dyscypliny finansowej.

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi w art. 11 ust.1, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. W związku z tym należy zwrócić szczególną uwagę na termin wydania środków pochodzących z korkowego. Niewydane środki rada gminy musi zgłosić jako wydatki niewygasające. Oznacza to, że będą one mogły być przeznaczone na realizację programu w roku przyszłym. Niepodjęcie takiej uchwały również będzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych[1]. 

2.    Metody obserwacji

Rok 2012 był kolejnym, drugim rokiem prowadzenia działań strażniczych na terenie gminy Orzysz przez Lokalnego Strażnika. Pełny opis metody monitorowania zawarto w raporcie z monitoringu za rok 2010. Tutaj, gwoli przypomnienia warto jedynie zauważyć, że monitoring i prowadzone w jego ramach działania mają służyć wywołaniu dyskusji wokół tematu radzenia sobie przez gminę z problemami alkoholowymi i narkomanią wśród mieszkańców. Pierwsza faza to diagnoza wydatków gminy z funduszu korkowego, służąca zebraniu informacji, jak to wygląda w gminie. Druga to dyskusja, na podstawie wyników diagnozy, z udziałem mieszkańców i władz na temat tego, jak najlepiej owe środki wydawać.

Diagnoza opierała się na badaniu istniejących regulacji i rozwiązań. Badano dokumenty za okres ostatnich 3 lat (od 2009 rok do 2011 roku). Taki zakres badania umożliwił porównanie dokumentów; określenie czy i w jaki sposób je zmieniano; sprawdzenie, jakie działania są wspierane, a jakich zaniechano. Sprawdzano także jak pozyskiwane i wydatkowane są środki, oceniano pracę gminnej komisji oraz bieżące funkcjonowanie funduszu korkowego.

Jednym z elementów działań strażniczych jest możliwość zapoznania się monitorowanych instytucji z wynikami badań zanim zostaną upublicznione. W tym celu raport z monitoringu (w formie wstępnej) prowadzonego w roku 2011 przesłano do Burmistrza Orzysza i funkcyjnych Rady Miejskiej z prośbą o uwagi. Uwagi uzyskane od jednego z radnych i od burmistrza zostały przeanalizowane i w ich wyniku doprecyzowano jeden z zapisów raportu.

Aktualnie, poza powtórzeniem ubiegłorocznych badań dużo uwagi poświęcono na sprawdzenie poziomu wykorzystania i wprowadzenia w życie proponowanych rekomendacji wypracowanych w poprzednim okresie badawczym. Zwrócono także uwagę na zagrożenia dla działań strażniczych i prowadzących je strażników, które sprecyzowano w poprzednim raporcie. Wtedy za najważniejsze z takich zagrożeń uznano:

- posądzenie o niską motywację, ostracyzm środowiska, reperkusje pokontrolne, ośmieszenie w środowisku,

- konflikt interesów w przypadku członkostwa w organizacjach pozarządowych; możliwość posądzania o ukrywanie złych wyników działań strażniczych w przypadku uczestniczenia w konkursach na dofinansowanie zadań publicznych i ich wygrywaniu,

- strażnicy w gminach mogą być traktowani jak pieniacze, nie są lubiani w instytucjach gminnych i mają trudności z załatwianiem spraw własnych,

- działając w dobrej wierze, można „podcinać skrzydła” pożytecznym działaniom,

- groźby, zastraszenie w stosunku do strażnika i jego rodziny.

Aktualnie, po opublikowaniu Raportu z badań za 2010 r. za najważniejsze zagrożenie w środowisku gminy Orzysz uznaje się:

- posądzenie o niską motywację przez władze i zainteresowanych sprawą urzędników badanej gminy, co odzwierciedliło się w uwagach burmistrza do przedstawionego brudnopisu Raportu z 2011 r.,

- „reperkusje” pokontrolne, które przejawiły się zablokowaniem dialogu. Znalazło to potwierdzenie w nieudanych próbach podjęcia dialogu z władzami chociażby w ramach zorganizowanej debaty publicznej, w której wziął udział jedynie Przewodniczący Rady Miejskiej w Orzyszu i jedna radna tej Rady.

Z perspektywy działań strażniczych prowadzonych na terenie Gminy Orzysz w okresie dwóch lat stwierdza się małe zainteresowanie mieszkańców prowadzeniem działań strażniczych, czyli sformalizowanemu przyglądaniu się działaniom miejscowych urzędników. Znajomość środowiska i uwarunkowań społecznych każe tłumaczyć taką sytuację dwiema przyczynami. Pierwsza z nich to niewiara w możliwość wpływania na zmianę przez indywidualne osoby, przy jednoczesnej niechęci podejmowania takich działań w ramach grupy nieformalnej czy też organizacji pozarządowej. Druga przyczyna to obawy związane z ewentualnym wejściem w konflikt z władzami, którym bezpośrednio podlegają instytucje gminne – największy zakład pracy w gminie i instytucje działające w sferze pomocy społecznej.

W zasadzie nie stwierdzono większych utrudnień w pozyskiwaniu materiałów do prowadzonych badań w czasie monitoringu. Pewnym utrudnieniem może być sposób zamieszczania informacji i dokumentów w witrynie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Orzysz. Wystąpił także przypadek odmowy udostępnienia dokumentów w postaci protokołów posiedzeń GK RPA, kiedy to decyzją burmistrza dwukrotnie odmówiono udostępnienia tych dokumentów wnioskującemu.

Z wnioskiem o „przesłanie protokołów ze spotkań Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wraz z listami obecności” wystąpiono 20 czerwca 2011 r. i 23 lipca 2012 r. Zarówno w pierwszym przypadku jak i w drugim, wnioskujący otrzymał decyzję odmowną ze względu na prywatność osób fizycznych, których sprawy rozpatrywane są w związku z podejrzeniami o nadużywanie alkoholu.

W pierwszym przypadku, w 2011 r. wnioskujący rozumiejąc, że odmowa może wynikać z braku wiedzy orzyskich urzędników o możliwościach zanonimizowania dokumentów (to znaczy pozbawienia ich wszelkich cech identyfikacyjnych, pozwalających na skojarzenie tych informacji z konkretną osobą) zaproponował przekazanie dokumentów – z zaczernionymi danymi wrażliwymi. W związku jednak z wystąpieniem w tej sprawie do Burmistrza Orzysza „na piśmie”, odpowiedź uzyskano w czasie, kiedy już minął termin 14 dni, umożliwiający odwołanie się od decyzji burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tak więc próba polubownego, za wzajemną zgodą, załatwienia sprawy uniemożliwiła odwołanie się od tej decyzji.

Kiedy podjęto monitoring w/w funduszu w roku kolejnym, 2012, monitorujący znów wystąpił z wnioskiem o udostępnienie wiadomych protokołów. I tym razem Burmistrz Orzysza wydał decyzję odmowną, ale wnioskujący, będąc bogatszym w doświadczenia, odstąpił tym razem od próby polubownego załatwienia sprawy i odwołał się od decyzji burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wolsztynie.

Warto tutaj dodać, że zawarte w treści decyzji burmistrza pouczenie o możliwości odwołania się od jego decyzji (wskazano powództwo do Sądu Rejonowego) było nieprawidłowe. Zrodziło to refleksję u wnioskującego - czy takie pouczenie wynikało z niedostatecznej wiedzy urzędników, czy może ze świadomej próby zniechęcenia obywatela do odwołania się od decyzji.

Dokumenty z tej sprawy zamieszczono w załącznikach tego Raportu. Tutaj warto podnieść jedynie fakt, że SKO postanowiło uchylić decyzję Burmistrza Orzysza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego wnioskującemu żądane dokumenty jednak udostępniono.


Zastosowano następujące metody zbierania informacji:

Badane obszary


 


[1]                      Tak też uważa PARPA: http://www.swiatproblemow.pl/2011_10_2.html

  Copyright (c)2012 SPOŁECZNA KONTROLA WŁADZY